REPORT ON THE SPANISH COASTAL LAW REFORM BILL

marzo 24, 2013

@abogadodelmar

REPORT ON THE SPANISH COASTAL LAW REFORM BILL
Translation of CLIFF CARTER
DEFINITIONS OF DOMINIO PUBLICO NATURAL ((NATURAL PUBLIC DOMAIN)).Definitions remain largely unchanged. The draft that the government made public on the 13 July 2012 contained some changes, but those changes disappeared in the text actually submitted to Parliament on the 5 October 2012.

In particular a number of objective conditions were introduced to determine the inner boundary line of the so called zona marítimo terrestre ((coastline area)); these have now disappeared, leaving the precept practically as currently defined.
As for the beach, the changes in the definition are more symbolic than real, as well as being quite ambiguous. Gone, for example, is the definition of the concept of playa ((beach)) as an accumulation of artificial deposits, whilst a new paragraph has been added to Article 3 which contains definitions, one of which is a duna ((dune)). Under these definitions loose material deposits from any cause including artificial (e.g. government officials unload a truck full of sand somewhere), constitutes a duna ((dune)). Therefore, there are actually no changes in the legal definition of playa ((beach)).
This lack of change in the legal definition of dominio publico natural ((natural public domain)) makes additional provision 5 unusable. Provision 5 allows citizens to recover their property in the event that, as a result of these new definitions, there is a review of the deslinde ((coastal demarcation line)) and the ribera del mar ((seashore demarcation line)) is moved seawards.
 Such a situation will not occur except perhaps in certain situations in which the public authorities consider it necessary.
Given the lack of objectivity which, in my point of view, exists in the traditional practices of what is now called the Dirección General de Sostenibilidad de la Costa ((Department of Coastal Sustainability)), and considering the high price of land close to the sea, the fifth additional provision is a potential tool to introduce arbitrariness that could be used to return properties to certain persons or groups possessing some kind of privilege.COMPENSATION FOR LOSS OF PROPERTY

The biggest problem with the Ley de Costas ((Spanish Coastal Law)) is that of the compensation for loss of property, and if we look closely, it is a problem without solution. The Ley de Costas ((Coastal Law)) was born as a tool to clear, regenerate and take care of the public domain area, which would require a considerable amount of demolition of buildings that are on the sea front. When the 1988 legislators considered the issue, they had to accept the fact that the State lacked the necessary financial funds to proceed under  artículo 33.3 de la Constitución ((Article 33.3 of the Spanish Constitution)) and the ley de expropiación forzosa ((law of compulsory expropriation)), i.e. compensating the expropriations by a fair price in cash. In particular I refer to situations where property is taken away from individuals after they acquired them perfectly legally as they were then outside of the public domain area.
The legislators found, or thought they had found, a solution in the concession mechanism and ordered that the deprivation of property would be (at best) compensated with a concession for thirty years renewable for another thirty. This mechanism was declared to conform to artículo 33.3 ((article 33.3)) of the Spanish Constitution by a, in my opinion very politicized, judgment of the Tribunal Constitucional (sentencia 149/1991) ((Constitutional Court (Case 149/1991))). However, this formula hid a deep absurdity: if the purpose of the Coastal Law is to clear the public domain of illegal occupations, and the compensation consists of the right for these same buildings to remain there for a period of sixty years, then the purpose of the law was illusory (unreal) and in practice the management of the law can be summarized, not in the defense of the coast, but in a profound, and in the end useless, social conflict, as we have seen in recent years.

Changes Proposed by the Government  Feb 2013
Well, the reform proposed by the government includes a maximum duration of seventy-five years for concessions, which will permit, I assume, (only assume, as I will discuss shortly) that henceforth expropriations will be compensated much more generously than up to now. In particular, the proposed provision (amendment of artículo 13 ((article 13))) says that the concessions currently in place will be extended for a period of seventy-five years. This,seen in those terms, merely increases the problem noted earlier: The greater the concessional period, the lower the capacity of the law to meet its environmental goals. This contradiction shows that the lack of financial funds makes the coastal law into a useless tool.
Not withstanding the above, the text contains the disturbing restriction that “the Administration will not grant the concession, to which the preceding paragraph refers, when the occupation affects the integrity of the dominio público marítimo terrestre ((maritime-terrestrial public domain)). This is the same as an expropriation without compensation. It is simply unacceptable that the text does not say anything more about this or establish some other compensatory mechanism. With what looks like a total ignorance of the notion, that we find ourselves in a situation of expropriation in need of compensation, it merely states that such compensation could not occur. As I will explain below, the Department of Coastal Sustainability is served by officials willing to interpret the law in the worst possible way for citizens. Therefore, if the law opens the door to expropriation without compensation, then that is what will happen.
It is not clear from when one starts counting the concessional period of seventy-five years, and of course it is not clear at all, on the contrary the complete opposite, what procedure will grant it to the owners that have already lost their property as a result of a deslinde ((coastal demarcation line procedure)) or in connection with the entry into force of the Coastal Law (special cases within the  disposición transitoria primera, apartado segundo ((transitional provision 1 paragraph 2)).
Notice that the text of the reform assigns the concession of seventy-five years to “owners of land that, after the review of a demarcation line, is incorporated in the maritime-terrestrial public domain”. This point to the future, not the past, prevents those owners of property that has already entered the public domain benefiting from that condition. Hence it can not be claimed that there will be any improvement for citizens in those circumstances, who make up the bulk of those
affected, as the coastal demarcation procedure is completed in 95% of the territory. The way in which the reform of Article 13 is written it will only apply to people affected in the future, but I understand that they will be few in number, since these new affections will only occur in cases in which there is an extreme variation in geomorphologic conditions making it necessary to perform a new demarcation procedure to review another performed under the current law.
Regime applicable to most people affected.
The regime which will apply to citizens already affected is not the amended Article 13, as the government and the media pretends, but that gathered from a peculiar provision contained in artículo 2 ((Article 2)) of the Coastal Law reform. This new provision constitutes una regulación externa ((an external regulation)), i.e. one that does not address the reform of the law, but one that introduces, via a new law, other provisions concerning costal matters, and that, as paradoxical as disorderly, comes to constitute a sort of unwritten(tacit) repeal of certain contents of the current law.
This of course demonstrates a lousy legal technique and introduces unnecessary confusion that will bring nothing but trouble. In any case, the provision refers to the extension of concessions granted “before the entry into force of this law,” that is, before the current reform of the coastal law, not before the current coastal law. This distinction is important for reasons explained below.
The regime established by Article 2 is that the concessions to which I refer “may be extended, at the request of the holder, in accordance with the provisions of this Article.”
We don’t come across then an obligation of the state, but with a discretional facility in their favor and therefore with an apparently unnecessary regulation. The extension will be for seventy-five years maximum with the possibility of “fixing a shorter term and establishing successive extensions within that time limit.”
Do not forget that this is the regime under Article 2 of the coastal reform law, which applies to 95% of people affected (ratio corresponding to the 95% of the coastal demarcation line already approved), and not the amended Article 13 of the coastal law. Thus the provision provides the basis of disorder, confusion and considerable legal uncertainty, as explained below.
Disorder, confusion and legal uncertainty.
Consider;
For starters, the bill does not contain an explicit reform of la disposición transitoria primera, apartado primero  ((paragfaph 1 of the first transitional provision)) of the Coastal Law, so, apparently, the concession of 30 years renewable for another 30 continues.  I say apparently because there needs to be assigned an effectiveness relating to Article 2 of the reform law, to which I just referred. What happens is that the obscurity of the provision does not allow us to discern whether or not it is applicable to those already deprived of their property, i.e. 95% of those affected.
The aforementioned part 1 of the first transitional provision, that is not being amended, establishes a regime of concession of 30 years renewable for another 30. But given the current year is 2013 non of these extensions have yet been produced so apparently we find that the extension of the concession will not now be 30 years but up to 75, in accordance with Article 2 of the reform law.  There are now two possibilities:
In the case where the extension of concession was effectively 75 years, there would be legal injustice due to the constitutional right to equality with respect to landowners affected by a review of a boundary line, which under a reformed Article 13 would correspond to 75 years, compared to current affected owners, that under Article 2 of the reform law would get 30 + 75 years.
By contrast, in the case where the extension of the concession is less than 75 years (remember that Article 2 establishes 75 years as a maximum) this leads to natural legal uncertainty, not knowing what the compensation for the expropriation is. This obviously violates Article 9.3 of the Constitution in its protection of legal certainty and its prohibition of arbitrariness.
 The constitutional right of equality could also be violated if the time allocated to these people affected is less than that reflected in the current part 1 of the first transitional provision.
          Granting of concessions in stages.
Another flaw that I can see is in the possibility that, the concession extended under Article 2 of the reform law can be granted in stages, not the corresponding overall period.
It is a perverse mechanism. The granting of a concession in stages hides the possibility to rescue the concession at minimum prices prior to the expiry of the corresponding stage. All concession is subject to redemption in the public interest and the time remaining until the end of the concession must be taken as a reference in order to establish the compensation. Therefore, a concession with five years of life remaining may be redeemed at a price much lower than another that has twenty-five years remaining, for example.
The provision provides the basis so that owners deprived of their property receive in return a concession of up to seventy-five years in stages of say five years, extendable. With this, the government will have the power to rescue this right at any time for a more than modest price. In these conditions the novelty, also introduces in the bill, that concessions may be sold to third parties is useless.
Apparently this dual mechanism, concessions that can be sold to third parties plus the theoretical period of seventy-five years, dispelled the phantom of the rescue of the concession at a ridiculous price, that has so preoccupied people affected, which in practice is an expropriation without compensation.
 The reasoning that could be made at first glance is the following: If concessions can be sold to third parties, there will be a market price, and if there is a market price it could establish un valor de tasación ((an official assessed value)), so that we are no longer obliged to follow the narrow criteria that currently the Government use for the redemption evaluation. If to this we add that the period of the concession will be (as we have been led to believe) seventy-five years, the conclusion is that citizens expropriated could have some confidence in the concession as a compensatory mechanism that, although not enough, at least will allow some security.
But that way of seeing things changes as soon as you pay a little more attention to the precept. In doing so we fear that the conclusion in the future may be the opposite of what is believed:  Although they grant the extension for a maximum period of 75 years, the assessed value of the houses may be minimal if the concessions are granted in extendable stages. From that point of view, the situation of citizens with expropriated property could become even worse than at present, because at the moment the compensation for the concessions are based on renewable periods of thirty years, i.e. not subject to successive stages of shorter duration.
Value of land not included in redemption evaluation.
It is important to add to the above that the criteria currently used by the government to assess the value of the rescue of these concessions is an unimaginable abuse, as it refers to the rules in the coastal regulations used to rescue ordinary concessions. These rules specify that the rescue price will be calculated based on the portion of any work that has not been amortized, but of course it says nothing about the land, because it was already public before the concession and remains so. It is as absurd as it is abusive, but that is what is being done, applying this same criteria to concessions that are awarded as compensation for the deprivation of property, even though the latter includes both the construction and the land. In this way we arrive at situations like that of a person affected in the city of Rota, to whom the government offered 136 Euros as the rescue  price for the concession on a house on a plot of 700 square meters.
Indeed, the reform introduces a second section to Article 65 of the Coastal Law in order to prevent those who have any prohibition under the law of public sector contracts from receiving a concession. It would be an inconsistent, unfair and meaningless interpretation that this new provision could be applicable to owners, deprived of their property by a coastal demarcation line, in such a way so they could not receive the concession. However, in view of the way, probably twisted, the head office interpret the general precepts regarding concessions ( that besides the above includes the incomprehensible prohibition of the transmission “inter vivos” of compensatory concessions), one could and should fear an interpretation of this type that again leads to expropriation without compensation, so it would be necessary to introduce in the previous rule  the necessary caution in order to prevent its application to owners of expropriated property who should receive compensation in the form of a concession in any case.
 “Modus operandi” of the Department of Coastal Sustainability.
Above all, these issues create a reality outside the mechanisms of the development of the law, but even so one can not ignore them, indeed they must be given special attention because the law is a system of guarantees and  of legal certainty and should predict not only the Improper conduct of citizens, but also of the state.
The reality is that the Department of Coastal Sustainability is served by officials whom in the past have shown to be capable of anything and are certainly willing to continue with the same “modus operandi”. Apparently these officials dominate and control the Department making the director sign what under my responsibility I would call monstrosities, usually against citizens interests. The last of which I have witnessed is a resolution to amend a concession granted in 1968 for 99 years. The resolution states that it is in response to a request by the interested party that never existed, and ends a case initiated in secret and certainly without the formality of a hearing, which is not only illegal, but also immoral.
This method of operating is in my view a plot to ruin the life of a family and yet is not even highlighted in the framework of the Directorate General which definitely needs a change of personnel. Another example is a demolition order for part of a home when in fact they should have granted a concession under paragraph one of the transitional provision number one. The granting of the concession is not an interpretation, but something clear and indisputable, and the officials knew it, but despite that they ordered the demolition and in addition got the Director General to sign the rejection of the application for a concession. The only reason it was finally granted is because the former head of the Directorate General, Pedro Antonio Ríos, was very accessible and I could report the situation and ask him to be aware of what his trusted officials were presenting for him to sign. He did, and after the acceptance of the reposition appeal the citizen received the concession to which he had always been entitled to, so the demolition was suspended. This happy outcome does not diminish the unfortunate reality of the matter, that responsible officials were eager to tear down the house whilst knowing that they were wrong.
Unfortunately, the current managing director is not easily accessible, so it is not possible to alert him to the occasional atrocities that his senior staff will put before him to sign. In fact, the current government of the popular party has reinstated a former senior official from the hard liners who were responsible in the past for much suffering and who left management positions in 2008.
In any case, one can understand that in a modern state and an administration answerable to the law, the proper and fair resolution of a case should not depend on the person affected, or his lawyer having access to the General Director, but that’s how it works out.
In these conditions, it is certain that with any government the rules will be interpreted and applied in the worst possible sense by those officials who really control the Coastal General Directorate. If the amended law permits the granting of concessions in short extendable stretches, detrimental to the citizen affected, this without any doubt will be done and without any possibility of review by citizens affected since the ability to set the time period will be at the discretion of the Administration. The same will happen with the maximum duration of these extendable concessions contained in Article 2 of the reform law: If the rules allow the officials to grant a concession for a short period, then they will.
   An Important recent court decision re concessions.
Another situation which will cause uncertainty comes from the disastrous way the Department has been handling the issue of concessions that correspond to individuals when they lose property due to a coastal demarcation procedure. These concessions must be granted ex officio (same way you pay ex officio the amount in cash for an expropriation) but the government does not do it.
The reason is as I already explained in my first speech to the Committee on Petitions of the European Parliament on January 20, 2009: The government claims that they have no human and material resources to deal with it, which means that there are sufficient means to deprive the people of their property but not to give them the corresponding compensation.
The consequence of this neglect is the creation of a legal limbo without precedent in the history of law, in which neither the victims nor the government itself knows what the rights and obligations are of the owners of those buildings that have ended up in the public domain.
To make the situation even more chaotic, there has been a jurisprudential novelty which effects notably on the reform of the law and the way that it should be applied.
Until recently, when property holders requested a concession years after the adoption of the demarcation line, there was a legal conflict because the government maintained that the date of commencement of the concession was that of the approval of the demarcation line, while the property owner maintained that it should start from the actual granting of the concession. For years the court ruled in favor of the property owners, but recently changed the criteria and started ruling in favor of the government, using arguments that I can not share. Therefore thousands of citizens who are unaware that they have a concession actually do have one.
For this reason, I believe that in accordance with that court decision it should follow that all owners deprived of their property by a coastal demarcation line procedure under the current transitory provision 1, section 4 (terrain comprising in-between the old and the new definition of the public domain) are in reality benefiting from a concession, either expressed or assumed (in the terms of the judgment to which I refer). Hence the most likely interpretation in my view, of Article 2 of the reform law will be to apply it to those affected in the sense that the period of seventy-five years will begin to run after the expiration of the concession than they currently posses, i.e. thirty years after the approval of the coastal demarcation line.
As I anticipated, the administrative management of the Department of Coastal Sustainability is in certain respects a calamity, particularly as to the legal limbo created by neglecting to fulfill its obligation to grant concessions “de officio”.
 In a sense, the most recent decisions of the High Court, seeking the origin of a concession that the administration never awarded and whose specification is non-existent, could be interpreted as an unusual way to shelve the significant problem generated by the ineptitude of those responsible for coastal policy: Since those responsible have failed to meet the urgent legal mandate to grant  concessions “ex officio” and since this has created a legal limbo that affects hundreds of thousands of citizens, the new court doctrine, to create a concession from nothing, saves in one stroke the executives having to confront their embarrassment.  All the work that the Directorate General did not do over the years is validated with a single court decision that says that although the work has not actually been done, it has been done, and that although the concession does not exist, it does exist.
Create order out of chaos.
From my point of view, the ideal way to respond to a chaotic legal and administrative situation should be an especially clear legal instrument, systematic and above all guaranteeing the rights of those affected. Instead we find a text even more chaotic than the situation it is supposed to solve, with some surprising deficiencies in terms of order, logic and consistency and without even one demonstrable benefit (if we set aside specific issues such as the possibility of selling the concession “inter vivos” or the four-year extension of the deadline to apply for the change of ownership in case of death) for those affected.
Normally a law issued to reform another law contains one article only, which includes the new version of all the modified precepts. This project not only contains an article 1 with that actual content, but also an article 2 with regulations re the extensions of the concessions that does not modify the Coastal Law, but is a new regulation that is external to it and also there are six additional provisions that are in the same situation, i.e. not reforming any provision of the Coastal Law but contain new rules incompatible with existing regulations (unreformed). For example, the fifth additional provision is inconsistent with Article 4.5 of the Coastal Law, which remains unreformed. Therefore, we must consider that they have tried to go for a tacit derogation mechanism, which apparently does not make any sense considering we are referring to a reform text (expressed) in the previous article. The same is true of Article 2 of the reform law, which is contrary to the first transitional provision paragraph 1 of the existing law (whose wording remains unaltered). The problems of interpretation and legal disputes that this defective form of legislating will cause, will I believe make history.
The way forward
I imagine there will be some purpose in choosing this peculiar way of reforming the Coastal Law, but I fail to understand it. From my point of view, in terms of order and systematics it would be impossible for the text to pass any quality control, and in fact I have trouble understanding, how a text of such poor quality in formal terms, has been able to pass the control of the government lawyers.
In terms of any concrete improvements to the owners deprived of their property, I see none or hardly any.Therefore, to standardize and dignify the text and alleviate (but not solve) the situation of those affected, in my opinion the following measures are required:

-Delete the second article and all of the additional provisions, and introduce new regulations restricting them to a form of amendments to the relevant provisions of the existing law, or as new articles and new additional provisions.-Delete Article 13, amending the claim that the concession can not be awarded when it harms the integrity of the public domain, or establish a clear and objective financial compensation if this situation occurs.

-Modify in an explicit and clear form the first transitional provision section 1, to set a concession period of sufficient duration to compensate for the deprivation of property.

-Establish clear and objective criteria of evaluation for the rescue of concessions, which should take into account the value of the land.

-Clarify that the right to receive compensation in the form of an administrative

concession can not come restricted or prohibited by any provisions derived from laws re public sector contracts.

INFORME SOBRE REFORMA DE LA LEY DE COSTAS (febrero 2013)

DEFINICIONES DEL DOMINIO PÚBLICO NATURAL

Se mantienen prácticamente como están. El borrador que el Gobierno hizo público en fecha 13 de julio de 2012 contenía algunos cambios que han desaparecido en el texto remitido a las Cortes el 5 de octubre. En particular se introducían una serie de condiciones objetivas para determinar el límite interior de la llamada zona marítimo terrestre que han desaparecido, quedando el precepto prácticamente con su redacción actual.

En cuanto a la playa, los cambios en la definición son más simbólicos que reales, además de bastante equívocos. Ha desaparecido por ejemplo de la definición el concepto de playa como acúmulo de depósitos artificiales, pero se ha añadido un nuevo párrafo al artículo 3 que contiene definiciones, siendo una de ellas la de duna. Con arreglo a estas definiciones, constituyen duda los depósitos de materiales sueltos por cualquier causa, incluyendo las artificiales (es decir, que funcionarios del Gobierno descarguen en un sitio un camión de arena). Por tanto, tampoco existen cambios en la definición legal de playa.

Esta ausencia de cambios en la definición legal del dominio público natural torna en inútil la disposición adicional quinta, que permite a los ciudadanos recuperar sus propiedades en caso de que como consecuencia de estas nuevas definiciones se produzca una revisión del deslinde que mueva la ribera del mar hacia el mar. No se va a producir una situación de ese tipo excepto quizá en situaciones determinadas en las que los poderes públicos consideren que deben proceder a ello.

Habida cuenta de la falta de objetividad que bajo mi punto de vista existe en la práctica tradicional de la hoy llamada Dirección General de Sostenibilidad de la Costa, y considerando el alto precio de los terrenos de primera línea, la disposición adicional quinta es una herramienta potencial de arbitrariedad que pudiera ser empleada para devolver la propiedad a determinadas personas o grupos dotados de algún tipo de privilegio.

COMPENSACIONES POR PRIVACIÓN DE LA PROPIEDAD

El gran problema de la ley de costas es el de las compensaciones por la pérdida de la propiedad, pero si nos fijamos bien, se trata de un problema carente de solución. La ley de costas nació como instrumento para regenerar, cuidar y despejar el dominio público, lo que necesitaría una considerable cantidad de derribos de edificios que se encuentran en primera línea. Cuando el legislador de 1988 se planteó la cuestión tuvo que rendirse a la evidencia de que el Estado carecía de la solvencia económica necesaria para proceder con arreglo al artículo 33.3 de la Constitución y a la ley de expropiación forzosa, es decir indemnizando las expropiaciones mediante la entrega de un justiprecio en dinero. En particular me refiero a los espacios cuya propiedad es arrebatada a los particulares después de que éstos los adquirieron de forma perfectamente legal por encontrarse fuera del dominio público.

Encontró o creyó encontrar el legislador una solución en el mecanismo concesional y dispuso que la privación de la propiedad sería compensada (en el mejor de los casos) con una concesión de treinta años prorrogables por otros treinta. Este mecanismo fue declarado conforme al artículo 33.3 de la Constitución por una sentencia a mi juicio muy politizada del Tribunal Constitucional (sentencia 149/1991). Sin embargo, esta fórmula escondía un profundo despropósito: Si el fin de la ley de costas es despejar el dominio público de ocupaciones ilegales y las compensaciones consistían en el derecho a permanecer esas mismas edificaciones durante un periodo global de sesenta años, el propósito de la ley era ilusorio y en la práctica la gestión de la misma se resumía no en la defensa de la costa, sino en una profunda y en el fondo inútil conflictividad social, como hemos podido comprobar en los últimos años.

Pues bien, la reforma propuesta por el Gobierno incluye un plazo máximo de setenta y cinco años para las concesiones, lo que permite suponer (sólo suponer, como comentaré enseguida) que en adelante las expropiaciones serán compensadas de forma mucho más generosa que hasta ahora. En particular, el precepto propuesto (reforma del artículo 13) dice que las concesiones actualmente en vigor serán prorrogadas por un plazo de setenta y cinco años. Esto, visto así, no hace sino multiplicar el problema apuntado antes: Cuanto mayor el plazo de concesión, menor la capacidad de la ley para cumplir sus propósitos ambientales. Esta contradicción evidencia que la ausencia de fondos económicos torna la ley de costas en una herramienta inútil.

No obstante lo dicho, el texto contiene la inquietante restricción de que “la Administración no otorgará la concesión a la que se refiere el apartado anterior cuando la ocupación afecta a la integridad del dominio público marítimo terrestre”. Esto es lo mismo que una expropiación sin indemnización. Resulta simplemente inaceptable que el texto no diga nada más al respecto ni establezca algún otro mecanismo compensatorio. Con lo que parece una total ignorancia de la noción de que nos encontramos ante una expropiación necesitada de indemnización, se limita a afirmar que esa indemnización podrá no tener lugar. Como explicaré más adelante, la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa está servida por funcionarios dispuestos a interpretar la ley en el peor sentido posible para los ciudadanos. Por tanto, si la ley abre la puerta a la expropiación sin indemnización, efectivamente veremos estas situaciones.

No está claro en qué momento empezará a contar este plazo de esa concesión de setenta y cinco años y desde luego no está claro en absoluto, sino todo lo contrario, que proceda otorgarla a los titulares que en el momento presente ya han perdido su propiedad como consecuencia de un deslinde o con motivo de la entrada en vigor de la ley de costas (supuestos especiales dentro de la disposición transitoria primera, apartado segundo).

Fijémonos en que el texto de la reforma asigna la concesión de setenta y cinco años a “los titulares de los terrenos que tras la revisión del deslinde se incorporen al dominio público marítimo terrestre”. Esto apunta al futuro, no al pasado, impidiendo que los titulares cuyas propiedades ya han pasado al dominio público puedan beneficiarse de esa condición. De aquí que no pueda pretenderse que vaya a producirse mejora alguna del régimen de estos ciudadanos, que constituyen el grueso de los afectados ya que el deslinde esta completado en el 95% del territorio. Tal y como está escrita la reforma del artículo 13, la misma será de aplicación sólo a los futuros afectados, pero entiendo que éstos serán pocos numerosos, puesto que sólo nacerán estas nuevas afecciones en el caso en el que las condiciones geomorfológicas varíen hasta el extremo de que sea necesario practicar un deslinde nuevo que revise otro practicado con arreglo a la ley vigente.

El régimen que será de aplicación a los ciudadanos ya afectados no es, como se pretende desde el Gobierno y los medios de comunicación, el del articulo 13 reformado, sino en todo caso el recogido en una peculiar disposición contenida en el artículo 2 de la ley de reforma. Este nuevo precepto constituye una regulación externa, es decir, que no se dirige a la reforma de la ley, sino a introducir desde una ley nueva otras disposiciones que afectan a la materia de costas y que de forma tan paradójica como desordenada vienen a constituir una especie de derogación tácita de determinados contenidos de la norma vigente. Esto desde luego evidencia una pésima técnica jurídica e introduce una confusión innecesaria que no traerá más que problemas. En todo caso, el precepto alude a la prórroga de concesiones otorgadas “antes de la entrada en vigor de la presente ley”, es decir, antes de la presente ley de reforma, no antes de la vigente ley de costas. Este matiz es importante por lo que se apunta a continuación.

El régimen establecido por el artículo 2 consiste en que las concesiones a las que me refiero “podrán ser prorrogadas, a instancia de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo”. No nos encontramos, pues, con una obligación del Estado, sino con una facultad discrecional a su favor y por lo tanto con una regulación aparentemente innecesaria. La prórroga será por setenta y cinco años máximo con posibilidad de “fijar un plazo de duración inferior y prever a su vez prórrogas sucesivas dentro de aquel límite temporal”.

No perdamos de vista que es el régimen previsto en este artículo 2 de la ley de reforma, y no el texto reformado del artículo 13 de la ley vigente, el que será de aplicación al 95% de los afectados (proporción correspondiente con el 95% de los deslindes ya aprobados).

Pues bien, el precepto sienta las bases de un desorden, una confusión y una inseguridad jurídica considerables, como se explica a continuación.

Para empezar, el proyecto no contiene una reforma explícita de la disposición transitoria primera, apartado primero, de la ley de costas, por lo que en apariencia continúa el régimen de concesión de 30 años prorrogables por otros 30. Digo en apariencia porque habrá que asignar la eficacia que corresponda al artículo 2 de la ley de reforma al que me acabo de referir. La redacción del texto cuando entró en el Congreso ha sido aclarada convenientemente al aceptarse una enmienda que afirma que esta prórroga será de aplicación a las concesiones indemnizatorias de la DT Primera.1.

La mencionada disposición transitoria primera apartado primero, que no resulta modificada, establece el régimen de concesión de 30 años prorrogables por otros 30. Pero dadas las fechas en que nos encontramos, no se ha producido aún ninguna de esas prórrogas, por lo que en apariencia nos encontramos con que la concesión prorrogada no sería ya de 30 años, sino de hasta 75 con arreglo al artículo 2 de la ley de reforma. Y aquí se abren dos posibilidades:
En caso de que la prórroga de concesión fuera efectivamente de 75 años, se produciría una lesión del derecho constitucional de igualdad respecto a los propietarios afectados por la revisión de un deslinde, a los que con arreglo al artículo 13 reformado corresponderían 75 años, frente a los afectados actuales, que conforme al artículo 2 de la ley de reforma obtendrían 30 + 75 años.

Por el contrario, en el caso de que la prórroga de concesión fuera menor de 75 años (recuerdo que el artículo 2 establece 75 años como un máximo), esto da lugar a la natural inseguridad jurídica, no sabiéndose cuál es la indemnización por la expropiación. Esto naturalmente viola el artículo 9.3 de la Constitución en su protección de la seguridad jurídica y su prohibición de la arbitrariedad. Podría quedar violado también el derecho constitucional de igualdad en caso de que el plazo asignado a estos afectados fuera inferior al recogido en la vigente disposición transitoria primera, apartado primero.

Otro defecto que aprecio es la posibilidad de que la concesión prorrogada del artículo 2 de la ley de reforma se otorgue por tramos prorrogables y no por el periodo global que le pueda corresponder.

Se trata de un mecanismo perverso. El otorgamiento de una concesión por tramos oculta el propósito de poder rescatarla a precios mínimos previamente al vencimiento del tramo correspondiente. Toda concesión es susceptible de rescate por razones de interés público, debiendo tomarse como referencia en orden a la fijación de la indemnización el plazo que resta hasta su final. Por tanto, una concesión a la que quedan cinco años de vida podrá rescatarse por un precio muy inferior a otra a la que le quedan veinticinco años, por ejemplo.

El precepto sienta las bases para que los titulares privados de su propiedad reciban a cambio una concesión de hasta setenta y cinco años en plazos por ejemplo de cinco años prolongables. Con esto el Gobierno tendrá la facultad de rescatar este derecho en todo momento por un precio más que módico. En estas condiciones, de nada sirve la novedad que también introduce el proyecto de que las concesiones puedan ser vendidas a terceros.

En apariencia, este doble mecanismo, el de que las concesiones se puedan vender a terceros sumado al periodo teórico de setenta y cinco años, alejaba el fantasma que tanto ha preocupado a los afectados de un rescate de sus concesiones a precios ridículos, lo que en la práctica constituye una expropiación sin indemnización. El razonamiento que puede hacerse a primera vista es el siguiente: Si las concesiones se pueden vender a terceros, habrá un precio de mercado, y si hay un precio de mercado se podrá establecer un valor de tasación, por lo que ya no nos veremos en la obligación de pasar por los estrechos criterios que en este momento maneja el Gobierno para la valoración de los rescates. Si a ello sumamos que el periodo de la concesión será (según se ha hecho creer) de setenta y cinco años, la conclusión es que el ciudadano expropiado podrá gozar de cierta confianza en la concesión como mecanismo compensatorio que aunque no sea suficiente por lo menos le permitirá cierta seguridad.

Pero esa manera de ver las cosas cambia tan pronto como nos fijamos con algo más de atención en el precepto. Al hacerlo así podemos temer un futuro en el que el resultado sea el contrario al que se cree: Aunque se otorgara la prórroga de concesión por el plazo máximo de 75 años, el valor de tasación de las viviendas puede ser mínimo si las concesiones se otorgan por tramos prorrogables. Desde ese punto de vista, la situación de los ciudadanos expropiados podría llegar a ser incluso peor que la actual, ya que en este momento las concesiones compensatorias se otorgan por periodos globales de treinta años prorrogables, es decir, no sujetos a tramos sucesivos de inferior duración.

A lo dicho es preciso añadir que los criterios que actualmente maneja el Gobierno para valorar el rescate de las concesiones son abusivas, ya que se remiten a las normas del reglamento de costas para rescate de concesiones ordinarias. Tales normas establecen que el precio del rescate será calculado en función de la parte de la obra no amortizada, pero como es lógico nada dice del suelo, que era público antes de la concesión y lo sigue siendo. Es tan absurdo como abusivo, pero es lo que se está haciendo, aplicar esos mismos criterios a las concesiones que se otorgan como compensación por la privación de la propiedad, ya que ésta ultima incluye tanto la obra como el suelo. Por esa vía se llega a situaciones como la de un afectado en la ciudad de Rota, a quien el gobierno ofrece 136 euros como precio por el rescate de la concesión sobre una vivienda en parcela de 700 metros cuadrados.

Por cierto, que la reforma introduce un apartado segundo al artículo 65 de la ley de costas para impedir que puedan recibir una concesión aquéllos en quienes concurra alguna prohibición derivada de la ley de contratos del sector público. Sería incoherente, abusiva y carente de sentido la interpretación de que este nuevo precepto pudiera ser de aplicación a los titulares privados de su propiedad por un deslinde, de tal manera que pudieran no recibir la concesión. No obstante, a vista de la manera probadamente torcida de interpretar los preceptos generales sobre concesiones por parte de la Dirección General (que además de lo dicho incluyen la incomprensible aplicación de prohibición de transmisión intervivos a las concesiones indemnizatorias), puede y debe temerse una interpretación de este tipo que nuevamente dé lugar a expropiaciones sin indemnización, por lo que sería preciso introducir en el anterior precepto las debidas cautelas para impedir su aplicación a los propietarios expropiados, que deberán recibir la indemnización en forma de concesión en todo caso.

Sobre todas estas cuestiones planea una realidad ajena a los mecanismos de elaboración de la ley pero que incluso así no se puede ignorar, sino que debe tomarse especialmente en cuenta porque la ley es un sistema de garantías y de seguridad jurídica y debe prevenir no sólo las actuaciones indebidas de los ciudadanos, sino también las del Estado.

Esta realidad es que la Dirección General de Sostenibilidad de la costa está servida por funcionarios que en el pasado han demostrado que son capaces de cualquier cosa y que desde luego están dispuestos a continuar con ese mismo modo de proceder. En apariencia estos funcionarios dominan y controlan la Dirección General haciendo firmar a su titular lo que bajo mi responsabilidad califico de monstruosidades, generalmente en contra del ciudadano. Un ejemplo consiste en la orden de derribo de parte de una vivienda cuando en realidad procedía otorgarle la concesión de la disposición transitoria primera apartado primero. Que procedía la concesión no es una interpretación, sino algo claro e indiscutible y los funcionarios lo sabían, pero a pesar de eso ordenaron el derribo y además hicieron firmar al Director General la desestimación de la solicitud de concesión. El único motivo por el que ésta finalmente se otorgó es que el anterior titular de la Dirección General, Pedro Antonio Ríos, era una persona muy accesible y pude denunciar la situación y pedirle que se enterase bien de lo que sus funcionarios de confianza le estaban poniendo a la firma. Así lo hizo y tras ser estimado el recurso de reposición el ciudadano recibió la concesión a la que siempre había tenido derecho, por lo que el derribo quedó suspendido. Este resultado feliz no perjudica la desafortunada realidad de que los altos funcionarios responsables del asunto estaban muy dispuestos a derribar la vivienda a sabiendas de que no tenían razón.
Desafortunadamente, el actual Director General no resulta fácilmente accesible, por lo que no resulta posible alertarlo de las ocasionales barbaridades que sus colaboradores le ponen a la firma. De hecho, el gobierno del partido popular ha recuperado a algún antiguo alto funcionario de la línea dura que fue responsable de mucho sufrimiento en el pasado y que salió de los puestos de dirección en 2008.

En todo caso, se puede comprender que en un Estado moderno y en una Administración sujeta a la ley, la resolución debida y justa de un asunto no debería depender de que el afectado o su abogado puedan tener acceso al Director General, pero así es como está funcionando.
En estas condiciones, es seguro que con cualquier Gobierno las normas serán interpretadas y aplicadas por los funcionarios que realmente controlan la Dirección General de Costas en el peor sentido posible. Si la ley reformada permite el otorgamiento de concesiones por tramos cortos prorrogables en perjuicio del ciudadano expropiado, esto se hará con toda seguridad y sin ninguna posibilidad de crítica por parte de los afectados puesto que la facultad de establecer los plazos será discrecional de la Administración. Y lo mismo sucederá con el plazo máximo de duración de estas concesiones prorrogadas recogidas en el artículo 2 de la ley de reforma: Si la norma permite a los funcionarios el otorgamiento de una concesión por periodo breve, así lo harán.

Otra cuestión que genera incertidumbre procede del desastroso modo en que la Dirección General ha venido manejando el tema de las concesiones que corresponden a los particulares cuando éstos pierden su propiedad como consecuencia de un deslinde. Estas concesiones se deben otorgar de oficio (lo mismo que se paga de oficio el importe de en dinero una expropiación) pero el gobierno no lo hace. El motivo ya lo expresé en mi primera intervención ante la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo en 20 de enero de 2009: El Gobierno alega que no tiene medios humanos y materiales para ocuparse de ello, lo que significa que existen tales medios para privar de la propiedad a los afectados pero no los hay para otorgarles las correspondientes compensaciones.

La consecuencia de esta desidia es la creación de un limbo jurídico sin precedentes en la historia del derecho, en el que ni los afectados ni el propio Gobierno sabe cuáles son los derechos y obligaciones de los titulares de esos edificios que han quedado en el dominio público.

Y para que la situación resulte aún más caótica, se ha producido una novedad jurisprudencial que incide notablemente sobre la reforma de la ley y el modo en el que ésta deba ser aplicada.
Hasta hace poco tiempo, cuando los interesados solicitaban una concesión años después de la aprobación del deslinde, se producía un conflicto judicial debido a que el Gobierno mantenía que el plazo de inicio de la concesión era el de aprobación del deslinde, mientras que los interesados mantenían que debía contarse desde el otorgamiento efectivo de la concesión. La Audiencia Nacional dio la razón a los interesados durante años, hasta que recientemente cambió el criterio y pasó a dar, con unos argumentos que no puedo compartir, la razón al Gobierno. Con esto resulta que miles de ciudadanos que no saben que tienen una concesión, en realidad la tienen.
Por este motivo, considero que con arreglo a esa jurisprudencia debe entenderse que todos los propietarios privados de su propiedad por un deslinde en los términos de la actual disposición transitoria primera, apartado cuarto (terrenos comprendidos entre la antigua y la nueva delimitación del dominio público) se encuentran en la práctica disfrutando de una concesión, bien sea ésta expresa o supuesta (en los términos de la sentencia a la que me refiero). Y de aquí que en la interpretación más probable a mi juicio, el artículo 2 de la ley de reforma será de aplicación a los interesados en el sentido de que el periodo de hasta setenta y cinco años comenzará a contar a partir del vencimiento de la concesión de la que actualmente gozan, es decir, a partir de que hayan pasado treinta años de la aprobación de su deslinde.

Según he anticipado, la gestión administrativa de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa es en determinados aspectos una calamidad, en particular en cuanto al limbo jurídico creado al renunciar a cumplir con su obligación de otorgar las concesiones de oficio. En cierto sentido, las más recientes sentencias de la Audiencia Nacional que pretenden el nacimiento de una concesión que la Administración nunca otorgó y cuyo pliego de condiciones es inexistente, podrían ser interpretadas como una forma inusual de dar carpetazo a un problema de calado generado por la ineptitud de los responsables de la política de costas: Puesto que esos responsables no han sabido atender a los perentorios mandatos legales de otorgar la concesión de oficio y puesto que con ello se ha generado un limbo jurídico que afecta a cientos de miles de ciudadanos, la nueva corriente jurisprudencial, al crear una concesión de la nada, salva de un plumazo al ejecutivo de ponerse frente a sus propias vergüenzas. Todo el trabajo no hecho por la Dirección General durante años queda convalidado con una sola decisión de los tribunales que dice que aunque el trabajo no se haya hecho, se ha hecho, y que aunque la concesión no exista, existe.

Bajo mi punto de vista, la forma idónea de responder a una situación administrativa y legal de caos debería ser un instrumento legal claro, sistemático y sobre todo garante de los derechos de los afectados. En cambio nos encontramos con un texto aún más caótico que la situación que se supone que viene a resolver, con unas deficiencias sorprendentes en materia de orden, lógica y coherencia y con escasas ventajas constatables en favor de los afectados si salvamos cuestiones puntuales como la posibilidad de transmisión inter vivos de las concesiones, la ampliación a cuatro años del plazo para solicitar el cambio de titular en caso de fallecimiento o ciertos retoques en los apartados segundo y tercero de la disposición transitoria primera ordenados a ampliar los casos en los que cabe otorgar la concesión indemnizatoria (ya he aludido a esta parte de la reforma e otro artículo titulado LA REFORMA DE LA LEY DE COSTAS Y EL TERCERO HIPOTECARIO).

Normalmente una ley que se publica para reformar otra contiene un artículo único en el que se recoge la nueva redacción de todos los preceptos modificados. Este proyecto contiene efectivamente un artículo primero con ese contenido, un artículo segundo con regulación de las prórrogas de las concesiones que no modifica formalmente ley de costas, sino que constituye regulación nueva, externa a ella e incompatible con algunos de sus preceptos, y seis disposiciones adicionales que están en la misma situación, es decir, que no reforman precepto alguno de la ley de costas aunque contienen normas nuevas incompatibles con la regulación existente (y no reformada). Por ejemplo, la disposición adicional quinta es incompatible con el artículo 4.5 de la ley de costas, que permanece sin reformar. Por tanto, habremos de considerar que se ha pretendido con ella acudir al mecanismo de derogación tácita, algo que aparentemente carece de sentido cuando nos encontramos precisamente ante un texto de reforma (expresa) de otro anterior. Lo mismo puede afirmarse del artículo 2 de la ley de reforma, que es o parece ser contrario a la disposición transitoria primera, apartado primero de la ley vigente (precepto cuya redacción permanece). Los problemas de interpretación y los conflictos jurídicos que propiciará esta defectuosa forma de legislar creo que harán historia.

Imagino que existirá algún propósito para dar paso a una forma tan peculiar de reformar la ley de costas, pero no alcanzo a comprenderlo. Bajo mi punto de vista, en cuanto a orden y sistemática, sería imposible que el texto pasase un control de calidad, y de hecho me cuesta comprender cómo ha podido pasar el de los letrados de las Cortes. En cuanto a mejoras concretas de los afectados por la privación de la propiedad, sólo veo las expuestas arriba, que no son muchas.

Por tanto, para normalizar y dignificar el texto y aliviar (que no resolver) la situación de los afectados se requieren a mi juicio las siguientes medidas:

-Suprimir el artículo segundo y todas las disposiciones adicionales e introducir las regulaciones nuevas contenidas en ellos en forma de modificación de los preceptos correspondientes de la ley vigente o de artículos y disposiciones adicionales nuevos.

-Suprimir del artículo 13 reformado la pretensión de que la concesión podrá no otorgarse cuando perjudique la integridad del dominio público o bien establecer un sistema claro y objetivo de compensación económica si se da esa situación.

-Modificación explícita y clara de la disposición transitoria primera, apartado primero, para establecer un plazo de concesión de duración suficiente para compensar la privación de la propiedad.

-Establecimiento de criterios claros y objetivos de valoración de rescate de las concesiones, en los que deberá tenerse en cuenta el valor del suelo.

-Aclaración de que el derecho a percibir una compensación en forma de concesión administrativa no podrá venir restringido o suprimido por norma alguna derivada de la ley de contratos del sector público.

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2 comentarios to “REPORT ON THE SPANISH COASTAL LAW REFORM BILL”

  1. nerjeño said

    Muchas gracias por desvelarnos los arcanos de esta ansiada reforma de la Ley de Costas que, por lo visto, y si Dios no lo remedia ( que no parece ) terminará por hacer bueno el chiste del paralítico que iba a Lourdes con la esperanza de recuperar la bipedestación perdida : “MADRECITA QUE ME QUEDE COMO ESTOY” .
    Señor, Señor. En que manos tenemos puestos nuestros destinos.

  2. Oh my goodness! Awesome article dude! Many thanks, However I am
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