PROPUESTAS AL CONGRESO EN RELACIÓN A LA REFORMA DE LA LEY DE COSTAS

@abogadodelmar

Congreso de los diputados

Grupo Parlamentario Popular en el Congreso

El Puig, 27.11.2012

ASUNTO: REFORMA DE LA LEY DE COSTAS

TEXTO:

El balance que del proyecto de reforma hace la Plataforma Nacional de Afectados por la Ley de Costas es moderadamente positivo del lado de los cambios en el mecanismo compensatorio por la pérdida de la propiedad y desde luego negativo en cuanto a las nuevas definiciones del dominio público.

Los afectados nunca aceptarán ningún tipo de concesión, sea de la duración que sea, como pago por una expropiación. Incluso pese a la declaración del Tribunal Constitucional en su sentencia 149/91, consideramos que la concesión siempre y por su propia naturaleza tiene un valor inferior a la propiedad, por lo que no puede satisfacer las exigencias del artículo 33.3 de la Constitución al ser un precio pero no ser un precio justo. Anotamos aquí, tan respetuosamente como sea posible, que el Tribunal Constitucional es un órgano de técnicos que no son jueces de carrera y que son designados de manera indirecta (a través del Parlamento) por los partidos políticos. Esta afirmación no envuelve rebeldía hacia sus decisiones, sino una simple descripción de la realidad.

Por otro lado, la declaración del pleno del Parlamento Europeo de 26 de marzo de 2009, a instancias de la Plataforma Nacional de Afectados por la Ley de Costas, incluye la constatación de que las expropiaciones derivadas de la ley de costas no están suficientemente compensadas con una concesión administrativa, lo que resulta aplicable tanto a la vigente ley de costa como a su reforma en trámite.

Debemos pedir, en consecuencia, que las Cortes estudien fórmulas de indemnización respetuosas con el artículo 33.3 de la Constitución.

Dicho esto, la reforma incluye ciertas mejoras en el régimen concesional que sin embargo no satisfacen las necesidades reales de los ciudadanos ni resuelven el problema social originado por los deslindes, especialmente en los segmentos más pobres de la población. Así sucede cuando se reconocen derechos de concesión del apartado primero de la disposición transitoria primera a los titulares de terrenos afectados por los apartados segundo y tercero de esa misma disposición transitoria.

Analicemos la reforma de la disposición transitoria primera, apartado tercero, de la ley de costas, que resulta especialmente de aplicación a Canarias a cuenta del retraso con que en aquellos territorios se llevaron a cabo los deslindes.

Este precepto recoge la situación de los terrenos que quedan incluidos dentro del dominio público cuando el deslinde tramitado con arreglo a la ley de costas vigente es el único existente. El deficiente tratamiento asignado por la ley a estos espacios ya fue analizado por este Letrado en la propuesta de enmienda a la ley de navegación marítima,  que proponía un texto alternativo y más favorable a los interesados para la Disposición Transitoria Primera, apartado tercero, de la ley de costas.

En resumen, la redacción vigente de ese precepto no reconoce derecho alguno a los titulares de espacios que queden comprendidos dentro del primer deslinde, lo que implica una presunción gratuita y no justificada de que las ocupaciones tuvieron lugar en momentos en los que los terrenos en cuestión eran ya demaniales. Esto carece de sentido puesto que el concepto legal de dominio público ha experimentado continuas expansiones desde su primera definición en la ley de puertos de 1880, por lo que es perfectamente posible que ocupaciones localizadas en espacio demanial con arreglo a las definiciones actuales se encontraran perfectamente fuera de él en el momento de producirse, con lo que nos encontraríamos con ocupaciones legales que la ley tiene por ilegales.

El sentido de la reforma propuesta por el Gobierno es el de salvar los derechos de los ocupantes cuyos títulos estén amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, lo que deja son resolver la inmensa mayoría de los casos, al menos en Canarias, por los motivos que a continuación se exponen.

En primer lugar, la desafortunada realidad es que en Canarias existe un sinnúmero de ocupaciones, tanto en la costa como en el interior, que carecen de documento público que acredite la propiedad. Esto se debe a razones tanto históricas como geográficas que serían largas de explicar pero que pueden resumirse en que de un lado Canarias ha sido hasta la mitad del siglo XX un territorio de conquista colonizado por derecho de ocupación lo mismo que sucedió en épocas muy anteriores en el continente, y de otro lado en la singular aridez y soledad de muchos de sus parajes, no ansiados por nadie excepto por pioneros con hambre que establecieron en su momento poblaciones de pescadores en espacios remotos y  humanizaron con ello el paisaje.

El Parlamento no debería dar la espalda a esta realidad legislando de forma uniforme para todo el Estado. De la misma forma que el anteproyecto de reforma retira del dominio público a determinados núcleos de población o asigna un estatuto especial a la isla de Formentera, así también debería tener en especial consideración los problemas particulares del archipiélago canario en lo tocante a los casos mencionados.

En segundo lugar, la referencia al artículo 34 de la Ley Hipotecaria se supone que traslada la misma referencia del artículo 6.3 de la ley de costas de 1969, que establecía el carácter demanial de determinados espacios salvo los derechos amparados por dicho precepto.

El artículo 34 LH recoge el concepto de la buena fe pública registral y alude a que será sostenido en su posesión el tercero que adquiere a título oneroso y de buena fe de quien aparecía como titular en el Registro de la Propiedad. Este precepto constituye una herramienta para privilegiar el registro e incentivar la inscripción de las fincas, que en nuestro derecho es voluntaria. Protege al tercero que adquiere a título oneroso (es decir, pagando un precio) porque la compra de un inmueble es un acto voluntario que requiere una contraprestación económica y la finalidad del registro de la Propiedad es dar garantías al tráfico de los bienes inmuebles, en este caso asegurando que no será privado de su adquisición aquél que compre de quien tenga inscrito a su nombre.

Esta cautela, en cambio, no es precisa en favor de quienes adquieren a título lucrativo, es decir, mediante herencia o donación, porque éstos últimos no necesitan confiar en las garantías del Registro al ser la herencia un hecho automático que no requiere una opción personal del heredero (con la salvedad de la opción del heredero de repudiar la herencia, que nada tiene que ver con la falta de fiabilidad del registro de la Propiedad, sino con la existencia de deudas en la masa hereditaria).

El artículo 34 LH no es, en cambio, un precepto pensado para regular los derechos adquiridos por los ciudadanos frente al Estado, ya que entre uno y otro no pueden darse los conflictos e incertidumbres que tiende a resolver el principio de buena fe pública registral. A juicio de este Letrado, la incorporación del precepto en cuestión al artículo 6.3 de la ley de costas de 1969 supuso un defecto de técnica legislativa por ser el artículo 38 y no el 34 de la Ley Hipotecaria el que debería haberse citado en aquel precepto. Se refiere el artículo 38 a la presunción de titularidad civil de quienes tienen su título inscrito en el Registro, es decir, que, salvo prueba en contrario, quien tiene aparece como titular inscrito es efectivamente dueño del bien.

A la vista está la diferencia entre ambos preceptos: Mientras que el artículo 34 ampara únicamente a quien adquirió a título oneroso e inscribió su título, el 38 ampara a todos los titulares. Dicho de otro modo: El primero de aquellos artículos excluye a quienes adquirieron mediante herencia o donación.

El artículo 6.3 de la ley de costas de 1969 buscaba simplemente respetar los derechos adquiridos por quienes fueran titulares indiscutibles de bienes afectados por el deslinde. Por eso, bajo mi punto de vista, debía haber salvado los derechos de los titulares amparados por el artículo 38 LH (que protege a todos los titulares inscritos) y no de los protegidos por su artículo 34 (que excluye a herederos y donatarios). No parece que haya base ni legal ni moral para que quienes compraron bienes que posteriormente pasen a formar parte del dominio público tengan más privilegios que quienes heredaron o recibieron en donación estos mismos bienes.

De conformidad con esta realidad, se produjo un hecho curioso y muy significativo en la práctica de los deslindes de la ley de costas de 1969. En las correspondientes resoluciones aprobatorias, se afirmaba de forma constante y repetitiva que el Estado  se abstendría de actos posesorios sobre los bienes amparados por los artículos 1 y 38 LH, cuando con arreglo al tan mencionado artículo 6.3 de la ley de costas de 1969 se deberían haber mencionado únicamente los bienes protegidos por el artículo 34 LH. Es de suponer que esta costumbre obedece a que la racionalidad aconseja proteger a todos los titulares aunque la ley protegía sólo al llamado tercero hipotecario, beneficiado por la buena fe pública registral, con exclusión de herederos y donatarios.

Esto conduce a una importante distorsión del derecho con motivo de la disposición transitoria primera, apartado segundo de la ley de costas, que se refiere precisamente a este caso: El precepto reconoce ciertos derechos a los titulares de terrenos que no pudieron ser ocupados por el Estado al estar comprendidos en el artículo 6.3 de la ley de costas de 1969 y por tanto protegidos por el artículo 34 LH, pero la realidad es que las órdenes de aprobación de los deslindes son del tenor que se dice, es decir, que amparan a todos los titulares inscritos en base a los artículos 1 y 38 LH, y no sólo a los amparados por la buena fe pública registral. Esta distorsión sitúa al Estado en una posición complicada al no quedar claro qué hacer con quienes heredaron o recibieron mediante donación (que no están protegidos conforme a la DT Primera.2 de la ley de costas pero sí lo están por actos administrativos firmes de aprobación de los deslindes).

El sentido de la reforma propuesta por el Gobierno pretende una solución continuista con el artículo 6.3 de la ley de costas de 1969 y armónica con la DT Primera.2 de la vigente ley de costas, al remitirse una vez más al artículo 34 LH y no a su artículo 38. Al hacerlo de esta manera, considera este Letrado que el Gobierno está reproduciendo y amplificando la mala técnica legislativa del legislador de 1969.

Pero la cosa va o puede ir mucho más lejos. La nueva redacción de la DT Primera.3 garantiza, lo mismo que el borrador, que “los titulares registrales de los terrenos, amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, que resulten comprendidos en el deslinde practicado pasarán a ser titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre en los términos previstos en el apartado segundo de esta disposición”.

Pero es que en la actualidad el reglamento de costas alivia la penosa situación de los titulares de bienes a los que se aplica esta DT Primera.3, que encontramos sobre todo en Canarias y Galicia, al permitir el otorgamiento de la concesión si consiguen acreditar que los terrenos se encuentran más allá de la línea que habría sido aprobada con arreglo a la ley de costas de 1969. No se requiere para ello ser tercero hipotecario, sólo propietario, lo que es muy distinto y menos exigente. Esta previsión reglamentaria debe mantenerse, pues en caso contrario los derechos de la mayoría de los afectados experimentarían con la reforma legal un retroceso más que un avance.

Considero, por tanto, que la reforma debería orientarse de un lado hacia el tratamiento especial del territorio canario, teniendo en cuenta su indiscutible singularidad histórica, cultural y geográfica, y por otro a la unificación de todos los afectados que resulten ser titulares inscritos en el registro de la propiedad mediante la sustitución de la referencia al artículo 34 LH por otra a su artículo 38. El primer requisito debe implementarse reconociendo que en un sinnúmero de casos no sólo no existe inscripción registral, sino tampoco escritura pública de propiedad, y por tanto relajando las exigencias documentales para acreditar la propiedad.

Algo parecido, por idéntica fundamentación, en especial la relativa al tratamiento del tercero hipotecario, cabe afirmar del tratamiento dado en la reforma al apartado segundo de la disposición transitoria primera.

Propuesta de redacción de la disposición transitoria primera, apartado tercero:

“Los espacios que ya eran dominio público con arreglo a un deslinde anterior a la presente ley y que estuvieran inscritos en el registro de la propiedad con anterioridad a dicho deslinde, serán dados en concesión a sus antiguos propietarios con las condiciones establecidas en el apartado primero de esta disposición transitoria”.

Propuesta de redacción de la disposición transitoria primera, apartado tercero:

“En los tramos de costa en que el dominio público marítimo-terrestre no esté deslindado o lo esté parcialmente a la entrada en vigor de la presente Ley, se procederá a la práctica del correspondiente deslinde, cuya aprobación surtirá los efectos previstos en el artículo 13 para todos los terrenos que resulten incluidos en el dominio público, aunque hayan sido ocupados por obras.

Los propietarios de los terrenos que resulten incluidos en el dominio público pasarán a ser titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre en los términos previstos en el apartado primero de esta disposición transitoria.

Reglamentariamente se determinará la forma en la que los afectaos deberán acreditar la propiedad”.

En cuanto a las nuevas definiciones de dominio público, los cambios son decepcionantes o no existen. Recuerdo que son precisamente tales definiciones las que con su carácter ambiguo promueven la inseguridad jurídica y la arbitrariedad en la práctica administrativa de los deslindes.

En cuanto a la modificación del artículo 3.1.a), el el proyecto de reforma se define la zona marítimo terrestre de la siguiente manera:

“La zona marítimo-terrestre o espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos, de acuerdo con los criterios técnicos que se establezcan reglamentariamente, o cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial”.

Los cambios respecto del borrador son sustanciales. Inicialmente se había trasladado al texto la dicción del reglamento de costas cuando afirma que para la determinación de los máximos temporales se estará a las referencias comprobadas de que se disponga. Desde luego el rigor a la hora de determinar el alcance de los temporales ha sido escaso. Especialmente en Canarias, acostumbraban a fijar el máximo alcance del temporal “por observación directa”, sin estudios, encuestas, comprobaciones, indicios y sin nada de nada que pudiera confirmar esa apreciación subjetiva. Aquel texto no añadía nada nuevo en teoría, pero en la práctica creo que pretendía sujetar a la Administración a actuar de forma objetiva aportando las pruebas que estuvieran a su alcance.

Pues bien: Esa referencia ha desaparecido de la reforma, que ahora se remite a los procedimientos que reglamentariamente se determinen para fijar el alcance del temporal. Esto sugiere, pero no garantiza, que el nuevo reglamento incorporará procedimientos objetivos y obligatorios de probanza, pero en todo caso resulta inquietante la supresión de los condicionantes que figuraban en el borrador, por más indeterminados que éstos fueran.

Lo que resulta muy significativo y particularmente perjudicial para los afectados (y pienso especialmente en Canarias), es la supresión de la condición establecida en el borrador de acreditación de que los temporales han tenido lugar cinco veces en los últimos diez años. Esto proporcionaba seguridad jurídica al ser preciso determinar la fecha concreta de cada temporal de los que se intenta hacer valer, en contra de la costumbre actual, en la que, como se dice, el Jefe de Costas despacha el asunto señalando un punto y diciendo que los temporales llegan hasta ahí por apreciación directa.

Lo único que queda en el proyecto es una referencia parecida para la privilegiada Formentera (tres temporales en cinco años), pero los afectados de otros espacios de costa parece que deberán seguir soportando el a mi juicio insidioso modo de proceder de la Administración al señalar el alcanza del temporal de forma subjetiva y sin pruebas. Salvo, naturalmente, que el reglamento de costas establezca criterios serios y rigurosos, pero eso está por ver. De momento lo único que tenemos es esta vuelta atrás que disipa las esperanzas de muchos afectados que perdieron su propiedad por procedimientos poco o nada rigurosos.

La reforma del artículo 3.1.b) en cuanto a la definición de playa tampoco llega muy lejos. Se ha suprimido la referencia existente en borrador, que definía como demaniales los depósitos  de materiales sueltos  “que estén en desarrollo, desplazamiento o evolución”, lo que excluía las llamadas dunas muertas y tenía la virtud de sintonizar la definición legal con la reglamentaria, ya que el reglamento de costas excluye del dominio público, bajo ciertas circunstancias, las dunas que no dan arena a la playa ni la reciben de ella. Esto significa la confirmación de la tradicional ambigüedad en cuanto a los límites del demanio natural.

El precepto, en la reforma que maneja el Congreso, queda así:

“b) Las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, estas últimas se incluirán hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa”.

Más adelante, en el apartado cuarto del artículo 3, se especifica un necesario concepto legal de duna en estos términos:

“Dunas: depósitos sedimentarios, constituidos por montículos de arena tengan o no vegetación que se alimenten de la arena transportada por la acción del mar, del viento marino o por otras causas.”

Esta definición sugiere que las dunas, a efectos legales, son sólo las que reciben arena y por lo tanto se encuentran activas, lo que en teoría descarta las dunas muertas. Pero no es así. El borrador suprimía el concepto de depósitos de arena de origen artificial pero la definición legal de duna admite que los depósitos de arena tengan cualquier causa u origen. La acción humana es una causa, por lo que con el texto actual las dunas de origen artificial seguirán siendo dominio público natural lo mismo que hasta ahora. La ley, toda ley, debería servir para clarificar, definir, poner límites y dar precisión y seguridad jurídica. En nuestro caso, creo que el texto, al menos en algunos aspectos, no sirve más para buscar un dificilísimo equilibrio entre sectores sociales enfrentados que sólo puede establecerse en base a una estudiada ambigüedad que abra todas las posibilidades de ampliación del nuevo texto, tanto las restrictivas como las expansivas, y que deje las decisiones finales en manos del gobierno de turno.

Como quiera que diputados y senadores viven ajenos a la práctica administrativa de los deslindes y desconocen tanto el trasiego de los expedientes como la conflictividad social y jurídica asociada a ellos, será preciso informar de que la piedra angular sobre la que se asientan los abusos es precisamente la ambigüedad en las definiciones del dominio público natural, además de otras imprecisiones de la ley. Es esta ambigüedad la que permite que en la práctica lo que haya de entenderse por demanio costero dependa de factores no de legalidad sino de oportunidad o incluso de la voluntad o talante del Jefe de Costas.

La redacción alternativa que se propone es la contenida en la propuesta de reforma elaborada por este Letrado en mayo de 2009. En cuando a la zona marítimo terrestre la razón es simple: Las idas y venidas entre el borrador y proyecto a cuenta de la necesidad de establecer procedimientos y condiciones preestablecidos para acreditar el alcance de los máximos temporales conocidos está basada en la realidad de que dichos temporales son extraordinarios y singulares, por lo que es necesario singularizarlos. Tal cosa es innecesaria cuando la definición se remite a los temporales ordinarios, lo que resulta más congruente con el requisito de seguridad jurídica establecido en el artículo 9.3 de la Constitución.

Propuesta de redacción del artículo 3.1.a):

“La zona marítimo‐terrestre, entendida como espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial y el límite hasta donde alcanzan las olas en los temporales ordinarios o, cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. Esta zona se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas”.

La propuesta en relación a la definición de playa elimina las dunas muertas y los depósitos de arena de origen artificial.

Propuesta de redacción del artículo 3.1.b):

“La playa, entendida como depósitos de materiales sueltos formados por la acción del mar o del viento marino, con vegetación nula o escasa y característica.

Se entenderán incluidas dentro de este concepto las dunas que se encuentran en movimiento o evolución”.

La Disposición adicional segunda del proyecto de reforma garantiza de forma más teórica que real una vuelta a empezar con los deslindes, ahora para hacer la línea avanzar hacia el mar siempre que se den las condiciones. No parece que se vayan a producir nuevos deslindes a vista de que los cambios en las definiciones del dominio público natural con prácticamente inexistentes. Es uno de los preceptos que más claramente inciden en los derechos de los afectados, pero puede dar lugar a una conflictividad paralela cuando dichos afectados soliciten la incoación de deslindes y la Administración lo niegue bajo pretexto de que el deslinde está bien hecho y todo sigue igual, situación ante la que me he encontrado varias veces. En este caso se podría desatar una nube de procedimientos judiciales sólo para pedir que la sentencia condene a la Administración a abrir expediente.

La Disposición adicional quinta de la reforma no es compatible con el artículo 4.5 de la vigente ley de costas, que no se cambia. El trámite parlamentario deberá  revisar o suprimir éste último precepto, ya que en caso contrario la ley contendrá dos preceptos opuestos entre sí.

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José Ortega

 

José Ortega

Abogado, colegiado 4941

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